한국-일본복지의 유사점과 변화

※ 이글은 공부를 하기 위해 습작으로 쓴 글입니다.

일본과 한국 복지제도의 유사점

한국과 일본의 복지제도는 그 진행 과정에서 일정시점까지는 유사점을 가지고 있다고 생각할 수 있다. 제대로 된 복지제도의 도입의 시기가 상이한 차이를 보이고 복지예산에 대한 금액적 차이를 생각해야 하지만 순수하게 제도적 경과를 살펴보면서 둘 사이의 유사점을 찾아보도록 하려고 한다.

기본적으로 가장 큰 특징은 아마도 G. 에스핑-앤더슨이 분류했던 보수주의 복지체제에 가까웠다는 사실이다. 이는 복지국가 구축의 이면에 깔려 있는 지배적인 정치적 추진력이 강력했다는 것을 의미한다. 보수주의 체제의 본질은 그것이 지위 분절과 가족주의를 결합하고 있다는 데 있다. 강제적인 사회보험을 중시하고 그것을 기초로 하여 정상적인 고용관계에서 벗어난 계층에 대해서는 다소간 사후 대응적인 잔여적 복지제도를 통해 보완하는 식의 접근은 순수하게 사적인 시장복지시책이 주변적인 수준에 머문다는 것을 의미한다. 또한 보수주의의 중요한 특징은 가족주의이다. 가족주의는 남성 주생계원 위주로 편향된 사회적 보호와 보호 제공자가 가족 구성원의 복지에 최종적인 책임을 지는 가족 중심성이 결합한 합성물이다.

이는 실제로 시행된 일본과 한국의 사회복지제도의 시행과정을 살펴보면 어느 정도 파악이 가능할 것으로 보인다. 일본의 경우에는 ‘일본형 복지사회 구축’라는 이름을 통해서 나타난다. 이른바 사회지추의 가속화가 개시되었지만 조세와 사회 보장료의 크기를 나타내는 이른바 ‘국민 부담률’은 일본의 경우 다른 복지국가와 상당한 차이를 가지며 낮게 나타나고 있다. 또한 사회정책들은 근대가족이 해야 할 기능을 과도하게 의존하여 성립된다. 거기에 사회정책들이 필요보다는 노동 혹은 공헌의 가치에 근거해서 설계되었다. ‘일본 복지국가사회론’은 결과적으로 가족과  사회에 기반을 해서 대부분을 의존하고 있고 그것은 기존의 사회모습과 큰 차이를 보이지 않는다. 결국 일본 정부의 추인 이상이라고 ‘일본 복지국가사회론’을 부를 수 없다.

한국의 경우에는 1960년대 박정희 정권이 들어서면서부터 복지제도가 정책적으로 정비되기 시작한다. 이 기간 동안, 공무원 연금, 군인연금, 산업재해보상보험 등 제한적으로 사회보험제도가 도입되었다. 이런 사회보험제도의 확충은 이후 5 공화국과 문민정부까지로 이어진다. 또한 공공부조의 경우에도 최저생계비를 벌지 못하는 가구일지라도 18세에서 64세에 해당하는 노동 가능 인구가 세대원으로 있을 경우 그 대상에서 제외되는 현상이 발생한다. 결국 사회보장제도가 별로 구축되지 않은 상태로 유신정부까지의 시기를 보내게 된다. 결국 사회의 부담을 국가가 떠안고 가는 형태가 되기보다는 각 가정이 개인들의 복지문제를 떠안고 가는 스타일로 나타난다고 해야 할 것이다.

가족주의에 기초하는 국가주도의 복지제도 구축이란 측면에서 한국과 일본은 일정한 공통점을 가지고 있다. 사회보험을 중심으로 복지제도를 구축하고 가족이 복지제도의 중심적 역할을 하면서 국가가 보충을 하는 형태로 나타나는 복지 시스템을 구축했던 것이다. 따라서 상당히 혈연적이고 국가주의적인 성향을 띠며 지배적이 연대의 소재 또한 가족이 중심일 수밖에 없었다.

 

 

일본과 한국의 복지제도의 변화

 

일본의 복지제도의 변화를 살펴보기 위한 시기는 1980년대 행정개혁 시기부터 90년대로 이어지는 시기를 살펴봐야 한다. 일본은 1980년대 사회보장 관련 지출이 행정 개혁과 재정 긴축으로 곤경에 처함에 따라 제도 개혁이 강하게 요구되던 시대였다. 일본은 ‘세금 증대 없는 재정 재건’을 목적으로 재무행정 개혁과 공영기업의 민영화 추진 등 기존의 시스템이 초래한 갖가지 제약을 해제 완화함으로써 국가 운영의 건전화를 꾀했다. 그 시작은 노인보건법부터였다. 엄청난 수의 고령화 인구가 부담이 되었던 일본 정부는 고령자 본에 의한 일부 자기 부담을 재도입하고 보험자 상호간의 재정 조정과 아울려 40대부터를 대상으로 한 고령 질환 예방 체제 정비를 포함하여 노인 보건법의 형태로 입법한다. 이 시기 의료보험에서도 종전까지 무료였던 피고양자 본인이 10%를 부담하게 된다. 연금보험의 경우 연금 제정의 악화에 대한 대응으로 1985년에 국민연금 기초연금제도가 도입되어 국민연금은 일단 국민 전원이 가입하는 제도가 되었고 후생연금 가입자는 연금의 2층 부분으로서 기초 연금에 추가하여 후생연금을 받게 되었다.

이와 동시에 사회복지 서비스 분야에서는 재원면과 권한 면에서의 변화가 촉진되었다. 1985년에 보조금 보조율이 낮아져 정부가 8할을 부담해 왔던 것들 중 대부분이 부담률 5할로 변경되는 등 지방자치단체의 비용부담이 강화되었다. 동시에 중앙 정부의 의도 하에 일원화되어 있던 행정권한이 단체 사무로서 지방 정부에 이양되어 갔다. 지방정부 중시라는 방향성의 태동으로서 자리매김 할 수 도 있으며, 지방 정부별 집행의 차이가 나타나기 시작한 첫 걸음이 되기도 했다. 이 시기를 거치면서 생활보호 정책이 매우 엄격한 제도로서의 성격을 띠면서 보호율이 대폭 낮아졌다. 즉 생활보호 정책으로부터 의료보험 연금보험 그리고 고령자 개호를 향한 정책으로 변해가고 있다.

1990년대에는 계획화 진행과 후반기 구조 개혁 실시라는 2가지 양상을 나타내는 시기다. 이 시기의 대표적인 사업은 ‘고령자보건복지추진 10개년 전략’이다. 이를 통해서 시설 복지 못지않은 재가 복지의 중요성이 강조되었고, 법적으로도 주택생활지원사업이라는 이름으로 지원되면서 지역복지 추진의 두 바퀴가 제시되었다.

또한 사회보장구조개혁이 제기되어 1) 서비스 이용자와 제공자의 대등한 관계 확립, 2) 개인의 다양한 수요에 대한 지역으로부터의 종합적 지원, 3) 신뢰와 납득을 얻을 수 있는 서비스의 질과 효율성의 확보 4) 폭넓은 욕구에 응하는 다양한 주체의 참여 촉진, 5)주민의 적극전 참여에 의한 풍부한 복지문화 토양의 양성, 6) 정보 공개 등에 의한 사업 운영의 투명성 확보라는 6개의 방향이 제시되었고 그 실현을 향한 구체적 검토가 열거되어 2000년 사회복지법 성립으로 이어졌다.

반면 한국 복지제도는 1997년 외환위기를 기점으로 완전히 변화한다. 김대중 정부는 사상 초유의 평화적 정권교체에 성공하면서 민주주의의 구현과 시장 경제의 발전이라는 국정 철학의 양대 축에 “생산적 복지”라는 세 번째 축을 제시한다.

“생산적 복지”는 세 가지 구조적 특징을 우선순위 없이 병치하고 있다. 첫째, 생산적 복지는 과거 압축 성장의 과정에서 복지에 대한 배려가 미흡했다는 반성에서 출발한다. 이는 인간다운 삶을 보장하지 않았던 과거 정부에 대한 반성이며 이를 국가가 다시 적극적으로 이행하겠다는 의미이다. 둘째, 21세기 지구자본주의 환경 변화에 대응하기 위하여, 생산적 복지는 공정하고 경쟁적인 시장질서 원칙의 확립을 전제로, 복지규모를 확대하되 동시에 시장의 질서와 기능을 최대한 담보할 것을 강조한다. 이것은 노동을 통해서, 인간 개발을 중심으로, 생산성 향상을 위한 사회적 투자의 의미로 복지제도를 도입한다는 것을 의미한다. 셋째, 생산적 복지는 고용안정과 고용창출, 실업자 생활안정과 재취업을 위하여 노사정이 협조하여야 하며, 정부는 고용창출적인 거시경제 정책을 통해 완전고용에 접근하도록 노력해야 하며, 근로자, 사용자, 그리고 그 대표단체, 정부, 시민사회 등 다양한 주체들의 참여와 호혜적인 협력을 강조하고 있다.

이런 구조는 한국 사회에 처음으로 완전한 형태의 사회적 안정망을 구축한다는 것을 의미했다. 그런 면에서 가장 획기적인 변화는 4대 국가 사회 보험의 적용 확대를 통해 복지국가의 기틀을 잡아낸 것이다. 김대중 정부는 고용보험을 비롯한 연금 및 산재보험을 5인 미만 비공식 노동자에게까지 확대 적용했다. 기본적이 국가사회복지체계를 완성한 것이다. 국민 연금은 11년 만에 전국민에게로 확대가 되었고 고용보험도 도입 4년만에 전체 임금 노동자에게 확대되었다. 세계에서 이례적인 전국민 사회보험 적용의 제도적 틀이 마련된 것이다.

동시에 공적부조제도의 개선을 통해 국민기초생활보장제도가 시행되었다. 기존에는 최저생계비를 못 벌어도 경제활동이 가능한 가족이 있다면 제공되지 않던 것을 수정해서 연령이나 근로능력의 유무를 떠나 의식주, 의료, 교육 등의 기초생활을 위한 최저 생계비를 모든 가구에 보장했다.

일본의 경우와 상당한 차이를 보이는 가장 결정적인 차이점은 개혁의 방향이었다. 형식적인 면에서 보자면 김대중 정부는 보편주의적 사회복지제도를 추구했다. 의료보험 일원화는 사실 국제적인 흐름과 배치되는 개혁이었다. 국제사회는 분권화와 사보험화를 지향하는 방향으로 복지제도를 개선하고 있으며, 사실상 일본의 복지제도의 변화 또한 이와 비슷한 방식으로 이루어지고 있다. 국민연금의 경우에는 일본의 모델을 따라서 만들었음에도 불구하고 전 국민을 단일화한 체제에서 관리하는 일층구조의 국민연금 확대를 했다는 점에서 외형적인 모습에서나마 국민 연대성을 강하게 강조하고 있는 것으로 파악해야 한다.